摘要： 在政府投资体制改革的进程中，为政府投资公益项目建立科学规范的价格形成机制，是优化资源配置的关键途径。目前的公益项目和公共服务定价面临两大障碍，一是行业垄断和部门垄断导致公益项目、公共服务的成本信息不对称，二是价格的形成缺乏法定依据。招标最重要的功能就是市场定价。通过公开招标，让市场为公益项目、公共服务定价，寻求最合理价格与最优服务，建立市场化的价格形成机制，是促进“代建制”等政府投资模式健康有序发展的重要措施。通过放宽入门条件、完善代建法律制度、减少行政干预、招标环节透明、信息渠道畅通等途径，逐步建立体现社会公平、有利于培育代建市场主体的公益项目、公共服务价格形成机制，从而提高政府投资效益，促进资源合理流动。

 

关键词： 代建服务 招标 定价 途径

 

 

 

　　随着经济社会发展走上科学发展轨道，国务院《关于投资体制改革的决定》逐步落实，政府投资领域正在形成“投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局”。中央政府与地方政府对公共项目的监管，也以理顺公共产品价格为目标，向着鼓励社会资本参与经营性的公益事业、基础设施项目建设的新型投资体制转变。公益性投资项目推行 BOT招标、项目法人招标的范围越来越大，特别是在非经营性公益项目中推行代建制，政府投资更易于控制投资规模和建设进程，便于进行相应的责任追究。然而目前将控制投资的责任转移到代建单位的同时，没有建立起市场化的代建费取费模式。在代建项目招标选择代建单位的时候，代建费报价是否通过竞争得出最合理价格是一个重要因素，但目前尚在代建制推行初期，各项配套制度还不完善，容易忽视代建收费的价格形成规则是否公平。目前各地代建单位招标的重点仅关注于项目前期和建设过程的专业化项目管理，对于代建服务费率仍然缺乏有效的定价机制。及早在代建单位招标环节实现代建费率市场定价，积极培育代建市场参与主体，有利于推广代建制建设实施方式，提高政府投资效益，促进资源优化配置。在公共项目的投资方式逐步趋于市场化的过程中，通过市场手段测算无形的公共服务的成本,为公益项目和公共服务进行市场定价，是一个重要的核心问题。

 

一、各地代建服务费定价方式和收费标准存在差异

 

　　在代建单位招标、 BOT招标、项目法人招标的过程中，面对各种多元化的投资主体，不同监管部门、不同地方的政府对代建费定价的认识不统一，代建制投资模式在各地并不一致。有的地方通过招标确定代建单位，如北京等地；有的地方由项目审批部门确定一个固定比例，或政府指导价，例如浙江省；还有的地方在试点项目实践中，固定一个取费区间，在此范围内上下浮动，如宁夏自治区图书馆代建项目。

 

　　现阶段，各地的代建收费方式存在较大的差异，在公开招标选择代建单位的过程中，代建费率的取费标准也不尽相同。纵观各省市地方出台的代建管理办法，代建费的收费标准一般按照批复的初步设计概算为基数，根据《财政部关于印发〈基本建设财务管理规定〉的通知》（财建〔 2002〕394号）的规定，从建设单位管理费中列支。笔者认为以上这种收取代建服务费的取费标准当属权宜，有一定的局限性。首先，造成代建单位的权利义务不对等。代建单位从设计、前期工作、材料采购、工程发包、施工，到竣工验收环节进行全过程项目管理，承担的责任也比过去的施工建设宽泛了许多，按照建设单位管理费有关内容来取费，收费水平较低，与代建单位的投入不匹配。其次，在一些投资规模相对较大的政府投资公益项目里，若以全部概算为基数，将征地、拆迁等费用包括在代建服务费的取费基数里，难以将代建服务费控制在合理的比例之内，代建收益容易虚高；同时，由于一些项目中，代建单位不介入项目前期工作，只负责过程管理，以概算为基数也容易造成代建服务费过高。同样的，代建服务费的取费水平也不是越低越好，如果代建单位报价太低，很可能削弱项目的管理水平，造成质量风险。

 

　　定价方式的差异直接导致代建服务价格的差异，收费标准高低不同，容易失去公平。代建服务费这部分费用作用于财政支出，是代建项目的直接成本，也是关系代建项目成败、对代建单位进行激励和约束的关键环节。代建服务费应当通过公开招标被确定在合理范围内，在建设节约型社会的时代背景下，政府投资更应注重合理利用和节约资源，发挥政府投资效益，完善代建费率的定价环节，发挥招标的定价功能，评选合理代建费率，利用代建单位的专业项目管理经验，构建完善的激励机制，让这种被寄与厚望的新投资模式积极稳妥地推进，从而为政府投资体制改革助力。

 

二、代建服务费实现市场定价宜公开招标

 

　　各地方政府在新建非经营性项目、基础设施项目中越来越多地采取代建制方式，面向社会投资者招标，过去被政府垄断的行业和领域逐步对社会开放。然而，参与公益项目的民间资本提供服务必然要求回报，某一家代建单位中标获得代建权利的同时，公益项目是否也因此受惠？代建制建设实施方式如何能得到最优的产品和服务、以及最合理的价格？

 

　　在市场化进程中，对于大多数公用项目，如 BOT招标、项目法人招标等，政府已经采取招标等公平竞争的方式招募经营者和建设者，新兴的代建制投资模式，还未能建立统一的监管体系和运作模式，在选择代建单位的环节没有强制必须招标。在各省市地方的代建制试点中，基于各地经济环境的差异，除了上述定价模式的不同，各地的代建组织管理模式亦有所不同，主要有三种模式选择代建单位：一是招标选择专业化项目管理单位的模式；二是有权部门在一定范围内有限选定代建单位的模式；三是组建成立政府机构或授权机构，直接委托企业从事代建。从各地试点的情况来看，招标选择代建单位的机制更先进，实际效果比较好，通过公开竞争与合同管理，评选出市场化的代建费率，既保证代建单位获得合理利润，又能够将责任落实到位，形成有效控制投资的约束机制。

 

　　招标被普遍认为是一种交易双方信息对称、信息公开的阳光采购制度，加深招标在公共项目中的覆盖面，可提高公益项目质量和公共服务水平、节约国家投资。市场定价是招标最主要的作用，价格是招标的主要评审因素，政府投资的公益项目除了要考虑社会公共利益、技术水平、服务质量等多种因素，最重要的是价格因素。代建项目的价格构成和价格水平既要反映政府宏观管理的意图，又要通过招标寻求代建服务的最合理报价与最优服务。通过招标的方式，避免行政干预，杜绝使用单位的不当影响，入围的投标单位自由进行投标，在信息公开的条件下进行充分竞争，才能够发现代建服务的真实价格，达到降低公共服务价格、节约财政开支、让社会公众受益的目的。充分发挥招标在公共项目中的市场定价功能，构建公共项目产品和服务的价格形成机制，是提高公用事业市场化水平的重要途径。

 

三、代建服务费通过招标定价面临的困难

 

　　公共项目的市场化过程，是不断引入充分竞争的市场主体，充实公共服务交易市场，降低公共服务价格，减少财政支出，节约社会财富的过程。在非经营性公益项目中推行代建制初期，具备代建资质的企业数量不多，代建法律制度环境也不够成熟，全面建立市场化选择代建单位的机制面临困难。特别是建立市场化的代建服务价格形成机制方面，还面临着以下几个主要问题。

 

　　一是代建合同中各方主体的信息不对称。 占有信息优势的一方更容易在交易中获得利润，信息不对称，将导致利益分配结构失衡。目前，在代建制实践中， 非经营性公益项目的使用单位通常是国家机关、政府管理部门，相比之下，代建单位作为企业本身就处于弱势。使用单位对项目的具体情况最为熟悉，假如代建单位与使用单位沟通不畅，无法获得真实有效的信息。过去相当长一段时期以来，我国公用事业、公益项目一般由国家垄断，其投资额和建设造价由政府直接制定或批准，业主成立基建办全权负责使用国家投资。代建制推行时间较短，在项目管理方面，国内相关企业鲜有经验，业绩不足。当代建项目的投标人按照招标文件的要求进行投标的时候，仍然需要使用单位做大量配合工作，提供项目信息。在招标过程中，使用单位因对项目失去控制权，往往比较消极，不主动配合招标代理机构和投标人，不详细告知项目情况。

 

　　二是参与代建的专业项目管理公司数量少。在推行代建制工作的初始阶段缺乏市场参与主体，符合资质的代建单位数比较少，有能力参与代建的投标人数量不多，市场主体还需要进一步培育。在代建服务费的价格形成过程中不能展开充分竞争，就不能公开、公平、公正地通过招标将项目授予符合条件的代建单位，评选出最合理的代建费率。当缺乏竞争机制的时候，投标人没有自觉降低成本的内在动力，会提高自身服务的价格，或“合谋”进行价格垄断，导致代建服务费过高。在实践中，代建单位与使用单位签订代建合同的时候，多以代建项目建设周期长、管理费用大、履约担保的资金成本高等因素作为涨价依据，但成本、费用是否在合理水平、还有多大的下降空间，很难测算。

 

　　三是代建服务费定价难以避免行政干预。目前，一些地方成立公益项目管理中心，一些地方由政府授权部门直接管理代建项目，协调、组织、管理代建项目的具体事项，保证程序公平，最大限度地实现政府投资资金的使用效益。但目前代建制法律框架没有完整地构建起来，这些机构的职责划分并不明确，有的机构同时身兼“裁判员”和“运动员”两种身份，容易产生监管越位，在某些环节又容易产生监管缺位。若公益项目掺杂过多行政干预，招标难以达到最好的效果。

 

四、促进招标制度为代建市场定价的途径

 

（一）积极培育代建市场主体

 

　　代建制作为投资体制改革的创新模式，从一出现就被寄与厚望。做好代建制工作，首先要培育专业项目管理公司。目前各地纷纷在非经营性公益项目中推行代建制，形成了较大的代建委托需求。而项目管理行业中，国内企业的业绩和经验并不多，专业项目管理公司数量较少，出现了代建市场缺口。各省市地方的代建管理办法在设置代建制入围门槛时，为了控制风险，往往以大型国有房地产开发企业、工程咨询企业、监理公司的资质要求和资金实力水平为参照。以上企业虽都有一定的专业水平，但并没以项目法人的身份从事过项目管理，对项目进行建设组织管理时都带有一定的局限性。例如房地产开发企业对投资、开发等业务比较熟悉，却不从事施工环节的管理；监理企业对项目的质量安全管理比较擅长，但不熟悉项目前期工作。不同资质、不同主营业务的企业在投标报价时，对项目的管理方案有可能大相径庭，导致代建服务费的投标报价也存在较大分歧，没有可比性。因此，在业绩优秀、专业性强的项目管理公司稀缺的情况下，降低门槛，放宽代建企业范围，积极促进代建企业的发展壮大，在代建单位招标中引入竞争，培育开云网页版诚信、有竞争力的代建企业，政府更容易获得合理的代建项目和代建服务价格。

 

（二）完善代建法律制度等公益项目建设管理的法律体系

 

　　建设部 2005年9月10日发布《关于加强市政公用事业监管的意见》（建城[2005]154号），提出“强化成本监管。成本监管是合理确定市政公用事业价格，促进企业提高效率的重要手段。”表明有关管理部门开始注重公益项目的价格问题，正在通过完善公共项目监管法规，规范各方行为，有效发挥社会中介机构的作用，实现专业化监督，使公共项目市场化的进程有章可循、有法可依。

 

　　近两年以来，各地陆续颁布省、市、地方政府投资非经营性公益项目代建制的地方法规，监管方向和侧重点都是促进“管建分离、节约投资”，而各地的管理办法中对于代建制招标、 BOT项目法人招标、项目法人招标等新的招标类型却还没有专门规章加以规范。代建制赋予代建单位的权力很大，对于代建单位的资金使用、履约担保能力等事项，需要加强制度约束和法律监管，避免由过去的“政府垄断”变为新的“市场寡头垄断”，否则同样会影响到公益项目代建服务价格的真实性。因此，在代建制立法中，一方面要积极鼓励和促进代建制等新型政府投资模式的健康发展，另一方面也要注意与现行法律法规的衔接、防范有可能出现新的风险。

 

（三）政府作为投资方要减少行政干预

 

　　随着中央和地方《促进民营经济发展的若干意见》纷纷出台，民营资本进入公用事业的政策壁垒早已打破，但一些隐性壁垒仍然存在。一些民营代建企业难以进入投资规模庞大的代建项目市场，并不是因为注册资本少、盈利能力差，而是由于相关业绩不够。代建制作为新型的政府投资模式，初期为了防范风险，地方政府通常选定一些资信度较好的国有企业，通过邀请招标来评选代建人。民营企业和大型国企相比，此时没有平等的竞争渠道。未来，仍要明确代建制度的市场化发展方向，要逐步给予民营代建企业开云网页版的机会。

 

　　另一种比较常见的政府干预行为是设置“政府指导价”等价格障碍限制自由竞争，价格不被允许随着市场正常地波动。无法发现真实价格的市场，则是无效的市场。出于公共利益的考虑，政府对公益项目代建服务价格要进行合理管制，但这不等于政府自行制定所谓的“政府指导价”，而是要引入招标竞争机制，运用招标等市场手段，来发现合理价格，确保市场良性、健康、正常运行。政府信用是全社会信用体系的基础与核心，在代建项目实施建设的进程当中，政府行为也必须通过合同约束，以合同来规范各方的权利义务。

 

（四）加强公益项目招标环节的透明度

 

　　近年来各地投资热度不减，公共项目和政府投资项目数量、规模庞大，但招标环节的信息披露工作还不完全到位、不完全透明。在公益项目的招标文件中，重要的匡算标准、投标文件的审查标准、确定中标人的标准、审查投标文件是否合格的标准需要更加公开，充分体现招标的本质意义，促进投标人之间的公平竞争。建立政府投资项目公示制度，公开所有投标报价、中标人情况、中标价格等重要信息，才能得到最透明的公共服务价格。

 

（五）加快公益项目信息渠道建设

 

　　获取招标信息的公平性对于鼓励投标人参与投标、合理报价，有着至关重要的作用。消除信息发布和获取的不公平，能有效引导开云网页版的市场参与者进入政府投资公益项目，从而实现更充分的市场竞争，形成更真实的价格。政府投资项目招标全部或大部分使用财政资金，信息公开应是此类招标的最基本原则，所有投标人，甚至社会公众都有此类项目招标情况、基本建设情况和资金使用情况的知情权。通过公开信息渠道，及时发布招标文件、评标办法、评标专家名单、评标结果、中标人情况、中标价格，建立畅通的信息发布渠道，加大跟踪监督力度，把监管贯穿于代建项目全过程，是完善代建制度的一个重要方向。

 

　　通过以上培育代建市场主体、完善代建法律制度、减少行政干预、招标环节透明、信息渠道畅通等途径，充分发挥公开招标在代建市场中的定价功能，逐步建立体现社会公平、有利于培育代建市场主体的公益项目、公共服务价格形成机制，从而提高政府投资效益，促进资源合理流动。

 

（作者单位：中国机电设备招标中心）